对供应商的行政处罚，必须三罚并举吗？

8月初，应内蒙古自治区某市财政局的邀请，标赞网面向全市各级预算单位讲解了采购人主体责任一课，包括现代政府采购制度、采购人的法定职责、法定权利和法律责任等内容，并在课堂上解答了学员在实务中遇到的十个疑难问题。其中有一个问题让标赞网印象深刻：在某消防装备项目采购中，因A供应商提供虚假材料谋取中标，财政部门对其作出行政处罚，即罚款12000元。对此B供应商提出质疑，认为财政部门处罚不合规，法律明确规定应该是三罚并举，即同时处以罚款、列入不良行为记录名单、禁止参加政府采购活动。

B供应商的质疑有道理吗？对于A供应商提供虚假材料谋取中标，恶意串通等严重违法行为的处罚，是必须三罚并举吗？

我们先来看看法律是如何规定的？对供应商提供虚假材料谋取中标、成交的或者存在与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通等违法违规行为的，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第七十七条规定，对供应商处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

从法律本意来看，对供应商的行政处罚应该是三罚并举。然而，标赞网聊政采音频团队查询近期财政部门发布的投诉处理结果公告发现，对于同一违法情形，处罚力度是不完全相同的。例如“某电教小区安保服务采购项目”因中标供应商存在“提供虚假材料谋取中标”的情形，财政部门根据《政府采购法》第七十七条第一款第（一）项的规定，决定对该公司作出罚款19800元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。而在“某消防救援队伍车辆器材采购项目”投诉处理过程中，发现中标供应商提供虚假材料谋取中标的，财政部门仅对造假公司作出罚款36700元的行政处罚。

这就让业内同行很是疑惑，既然法律本意是三罚并举，为什么同样的违法行为会有不同的处罚结果呢？为了寻找答案，有同行向财政部国库司留言提问（留言编号:5053-3636766）：供应商违反《政府采购法》第七十七条情形的，依法应处采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得。如果供应商有从轻、减轻情形，是在罚款千分之五以上千分之十以下及一至三年内禁止参加政府采购活动中进行考量，还是可以只罚款不列入不良记录名单？对此，财政部国库司回复：疫情期间，结合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）及有关规定对相关主体进行处罚。

由此，我们可以看出有两个影响因素：一是受疫情影响；二是受《行政处罚法》实施的影响。目前疫情已经结束，这并不在我们今天探讨的范围内。那么，《行政处罚法》是怎么规定的呢？

新修订的《行政处罚法》经第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过后，于2021年7月15日起施行。查阅修订后的《行政处罚法》可以发现第五条是这样规定的，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政处罚法》第三十二条规定了“应当从轻或者减轻处罚”的五种情形：包括主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。此外，从轻处罚指在法定处罚种类、幅度内适用较轻的处罚；减轻处罚则是在法定最轻处罚种类、最小幅度之下给予处罚。

《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号）也要求坚持行政处罚宽严相济，各地区、各部门要确保过罚相当,防止畸轻畸重。行政机关不得在未查明违法事实的情况下,对一定区域、领域的公民、法人或者其他组织“一刀切”实施责令停产停业、责令关闭等行政处罚。全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”的规定,根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单；对当事人违法行为依法免予行政处罚的,采用签订承诺书等方式教育、引导、督促其自觉守法。

在此影响下，财政部门对供应商提供虚假材料谋取中标作出行政处罚决定时，通常会综合考虑三个因素：一是按照《政府采购法》及《行政处罚法》等相关规定；二是结合证据材料和有关篡改、伪造或变造的事实；三是综合考量供应商造假行为的目的性、危害后果等。

因此，建议财政部门在作出行政处罚时，严守执法监管底线，促进法律“权威力度”和执法“人性温度”的有效融合。这就解释了采购法规要求三罚并举，但对供应商初次违法、后果轻微且纠正及时的行为只有罚款或者只列入黑名单的现象。