竞争性磋商项目可以实质性变动的内容有哪些？

众所周知，竞争性磋商采购方式可以实质性变动磋商文件中的内容，但具体哪些内容可以变动，又该如何变动？遇到具体项目时，许多人并没有搞清楚。

最近恰巧有采购人咨询标赞网聊政采音频团队这个话题，案例是这样的：某新能源车充电桩建设项目竞争性磋商，资格条件中规定：项目经理具备机电工程专业二级（含）以上注册建造师证资格，其中二级建造师打印电子证书的，应在个人签名处手写本人签名，未手写签名或与签名图像笔迹不一致的，该电子证书无效。此项目共有7家供应商响应，但5家供应商没有持证人签名。

磋商现场，评审专家、采购人通过查询资料、咨询后发现，根据住建部相关规定，注册建造师分为一级注册建造师和二级注册建造师，其注册、执业分别由住建部、省级建设行政主管部门进行管理。2021年9月，住建部全面实行一级建造师电子注册证书，并规定：“一级建造师打印电子证书后，应在个人签名处手写本人签名，未手写签名或与签名图像笔迹不一致的，该电子证书无效”。由于国务院办公厅电子政务办公室发布的《全国一体化在线政务服务平台电子证照二级建造师注册证书》（ZWFW C 0215-2019）标准中“个人签名图像”为可选项，住建部要求地方建设行政主管部门确保推行的二级建造师注册电子证书符合该标准，没有要求地方统一按照一级建造师电子证书签名规定。因此，二级建造师注册电子证书是否有效，不一定需要本人在注册证书上签字。

据此，磋商小组认为，磋商文件要求提供二级建造师注册电子证书的持证人签名不合理。因该项目采用竞争性磋商方式，可以实质性变动磋商文件中的内容。经采购人同意，此条内容不作为评审依据，让没有持证人签名的5家供应商继续参与磋商。

那么，该做法合规吗？在磋商过程中可以实质性变更的磋商文件内容法律是如何规定的？《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)（以下简称214号文）第九条规定，磋商文件应当包括磋商过程中可能实质性变动的内容。第二十条规定，在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。由此可见三个要点：一是磋商过程中可能实质性变动的内容应在磋商文件中予以规定；二是磋商过程中可以实质性变动的是采购需求、合同草案中的内容，供应商资格条件不在可以变动的范围内；三是磋商过程中是否变动采购需求、合同草案，由磋商小组根据磋商文件和磋商情况决定。上述案例，磋商小组的做法显然不符合214号文的规定。

标赞网认为，根据竞争性磋商适用情形和竞争性磋商的机制设计，在磋商文件中设置磋商过程中可能实质性变动的内容，并赋予磋商小组在磋商过程中可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求、合同草案的权力，这是为了规避因与供应商缺乏交流，拟定的采购需求、合同草案脱离实际，得不到供应商响应或者竞争，导致采购失败或无法达到采购目的所做的制度安排。

那么，在一个采购项目中，竞争性磋商文件是如何表述可以实质性变动的内容的呢？标赞网聊政采音频团队在正福易找标标讯系统上浏览了15份磋商文件，发现13份磋商文件中照抄了214号文第二十条的规定，但没有具体内容；其中一份磋商文件表述为：“所有内容都可以变动”。214号文的规定在竞争性磋商中没有得到正确、有效的运用。

有些采购人可能会说，我怎么能够提前预知哪些内容可能发生实质性变动呢？标赞网认为，根据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）的相关规定，采购人可以在确定采购需求前，开展需求调查。通过市场调查，并根据项目实际情况，梳理出哪些采购需求属于在磋商活动开始前应当确定的，哪些采购需求属于通过磋商最终确定的。由于竞争性磋商方式适用情形不同，214号文没有统一规定磋商小组与供应商磋商的具体内容，但在实践中，采购人、采购代理机构在磋商文件中规定磋商过程中可能实质性变动的内容时，可以参照《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）第二十一条的规定，明确在磋商过程中，哪些内容不能变动，即什么要求不能降低或者提高；哪些内容属于磋商的具体内容，以便得到供应商响应，提高磋商效率。